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确定失信惩戒边界 南京社会信用立法——《南京市社会信用条例》7月1日施行
来源: 江苏广电融媒体新闻中心 发布时间: 2020-06-30 浏览数: 7112

入信用档案,并实施相应的惩戒措施;诚信个人可享受卫生医疗、城市交通等多种便利……”今天(6月29日)下午,记者从南京市人大常委会新闻发布会上了解到,《南京市社会信用条例》(以下简称《条例》)将于7月1日正式实施。

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该《条例》是市人大常委会继《南京市国家公祭保障条例》之后,将社会主义核心价值观融入法治建设的又一生动实践。市人大常委会新闻发言人王利民告诉记者,《条例》的实施意味着南京“奖励诚信、惩戒失信”首次有了地方性法规依据,将进一步推动南京引领诚信风尚,创新社会治理,优化营商环境,保障经济高质量发展。


【立法背景】

失信惩戒缺乏法规依据,急需社会信用立法

新闻发布会上,市人大常委会预算工委主任、财经委副主任委员马巧生介绍道,作为国家首批社会信用建设示范城市,我市的信用政策制度体系目前已基本形成,联合奖惩的信用监管机制在行政审批、市场监管、物业管理、交通管理等领域已经广泛探索应用,具备较好的工作基础和实践积累。但随着经济社会的不断发展,社会信用体系建设缺乏法律依据的弊端也在逐渐显现。如我市各类信用主体的信用记录仍不够完善,信用信息存在部门分割和地区封锁,信用信息的互联互通和交换共享尚未完全实现,联合惩戒执行难、信息服务业培育滞后等问题仍比较突出。

“特别是实施失信联合惩戒,由于缺乏法律法规的依据,而难以进行。因此信用体系建设迫切需要更高层级、更加完善的社会信用立法,来保障经济社会更加健康稳定发展。”马巧生说。

 

【立法过程】

历时两年多,只为打造一部务实管用的精品良法

《条例》从立法调研到颁布实施历时两年多时间,仅从立法调研到常委会第十九次会议通过就花了一年半的时间。“之所以花这么长时间立一部法,就是要认真总结南京社会信用建设的实践经验,力求通过建设更加注重法治化、标准化、规范化和权益保护的社会信用体系,推动我市社会治理体系和治理能力的现代化。”马巧生说。

记者了解到,为让这部法规具有南京特色、务实管用,在立法过程中,市人大财经委、法制委会同市发改委向社会公开招标,吸引全国智库参与立法。华东政法大学、南京大学、南京理工大学等3所高校、39名专家教授领衔展开攻关,厘清信用立法的法理基础、社会需求等关键问题。与此同时,为解决《条例》在实际操作中的突出问题,立法领导小组报请市人大常委会主任会议同意,特意将原定2019年6月份进行的常委会会议一审,调整为8月份进行,为打造精品良法腾出时间。

 

【法规亮点】

“十大亮点”彰显《条例》“全国领先、务实管用”

《条例》以坚持社会信用为主线,包括总则、社会信用体系建设、社会信用信息管理、社会信用信息应用、社会信用主体权益保障、社会信用行业发展、法律责任与附则等八章76条。

“《条例》系统规范了信用体系建设、信用信息管理应用、社会信用主体权益保障和信用行业发展,整体形成了信用工作闭环。”市人大法制委主任委员姚正陆说。

亮点一:首次将公权机关“依法履职”纳入社会信用概念

《条例》聚焦完善社会信用体系,着力建设信用社会,以专章方式对“社会信用体系建设”作出规定,这是《条例》的重要创新点之一。第二章分别从政务诚信、司法公信、商务诚信、社会诚信四个方面勾画了社会信用体系建设的重点领域,突出政府诚信和司法公信,强调公权力在社会信用体系建设中应当发挥主导作用。

《条例》科学界定社会信用体系建设的含义和边界,将社会信用界定为包括依法履行职责、遵守法定义务或者履行约定义务三种状态。其中,“依法履行职责”指向公权力领域的政务诚信和司法公信;“遵守法定义务”强调全社会共同守法,将其扩展为社会信用,以区别于狭义的经济领域信用;“履行约定义务”特指民商事活动中合同相对方之间的履约践诺行为,突出经济领域。

“《条例》在国内既有立法中,首次将依法履行职责纳入主要概念,与第二章社会信用体系建设四大重点领域衔接对应。”姚正陆说。

亮点二:“诚信文化、契约精神和规则意识”首次入法

《条例》是南京市人大常委会将“诚信”这一社会主义核心价值观融入法治建设的直接成果。国家新制定出台的民法典,确立了诚实信用原则的至高地位,要求各方诚信履约,保护信用关系中的人格利益。南京信用立法是促进民法典诚实信用要求“落地”的地方实践,《条例》旗帜鲜明地弘扬诚信价值观,将“诚信文化”“契约精神”“规则意识”作为《条例》精神源泉,贯穿价值引领。

记者看到,在《条例》总则第九条,将诚信文化、契约精神和规则意识等3项社会信用体系建设的核心要素作了专门表述,以诚信、守约涵养社会,培育倡导公平缔约承诺、公正履约践诺的契约精神,引导社会风尚,树立诚信典范。

在各分则内容中,《条例》进一步落实这一要求,把现实生活中反映强烈、抵触社会主义核心价值观的失信行为纳入信用管理评价,从而营造良好的社会信用秩序,增进社会信任,推进精神文明建设。

亮点三:信用信息将在长三角地区和南京都市圈互认互通

打通信息壁垒,加强信用信息的跨区域应用,是《条例》亮点之一。“跨区域、跨部门、跨行业的交叉地带,应当是信用管理最该发力之处。”姚正陆告诉记者。

他说,南京与杭州、武汉、苏州、郑州等市签署了个人守信联合激励城市合作框架协议,信用信息的种类认定、评价体系、应用场景亟待进一步融合互通。《条例》在长三角区域一体化发展上升为国家战略的背景下,以社会信用体系建设为突破口,以《长三角地区深化推进国家社会信用体系建设区域合作示范区建设行动方案(2018—2020年)》为政策参照,为区域信用统筹推进提供立法保障。

记者看到,《条例》第十八条第一款、第二款分别确立了南京社会信用体系建设在长三角地区和南京都市圈的定位和作用,力求打破地域和行业间的界限,促进跨区域信用互认和应用场景互通,为建立相关城市协同推进机制和研讨协商机制“试水探路”。这一规定,贯彻落实了2019年9月全国省级人大立法工作交流会提出的地方立法要“抓好协同立法,依法保障和推动区域协调发展战略落实落地”的要求。

记者注意到,《条例》不仅在市域外构建协同推进机制,同时市域内强调单点突破示范。借助江北新区获批为自贸区的契机,第十八条第三款强调自贸区应当形成更多信用机制创新,重在发挥引领作用,建设成为具有国际影响力的自主创新先导区。

亮点四:八大场景应用力促“简政放权”助推社会治理

社会信用信息重在运用。《条例》探索构建社会信用信息的全方位多层次应用,以满足社会需求,促进社会信用体系建设各重点领域向纵深发展,推动简政放权,优化营商环境,助推社会治理能力和治理水平现代化。

记者注意到,《条例》从政府监管服务、市场活动两方面入手,集中体现了“八大场景应用”:联合奖惩措施应用、特定履职事项应用、容缺受理应用、政务服务减证明应用、分类监管应用、市场信用信息一般应用、行业协会商会内部管理应用、电商平台应用等。

“除要求政府提供精准化监管服务,提升行政效能之外,尤为突出市场信用信息应用,加快构建以信用为基础的,贯穿事前、事中、事后全生命周期的新型监管机制,不断发挥信用对市场经济的支撑作用,提升市场活力,规范市场运行。”姚正陆说。

《条例》还创造性地规范了公共信用和市场信用的信息互通和协同应用,建立公共信用信息和市场信用信息的互通机制,促进公共信用信息和市场信用信息的协同应用。对于社会信用主体在涉及公共资源使用、公共项目运作、公共利益保障领域自愿作出社会信用承诺的,作为公共信用信息予以记录,接受社会监督。

亮点五:“三项清单”制度有效防范公权力“信用泛化”

信用信息面广量大,要具备可操作性,必须作出科学合理清晰的制度指引。《条例》创造性地构建公共信用信息归集目录清单、社会信用联合奖惩清单、社会信用惩戒豁免行为清单等三项制度。

《条例》以三项清单制度为抓手,对面广量大的信用信息进行分级分类,对管理应用作出清晰指引。“公共信用信息归集目录清单”创新界定公共信用信息目录的内容和公共信用信息的分类,还规范了目录清单编制程序、批准权限和公布要求,确立了公共信用信息归集的技术要求、实体内容要求和程序要求。“社会信用联合奖惩清单”以清晰的方式向社会公开实施激励和惩戒的主体、法律法规和政策依据、实施条件、实施对象、实施期限、具体措施等。“社会信用惩戒豁免行为清单”体现了以人为本、柔性管理理念。

“三项清单制度构建起符合法治和信用逻辑的规则体系,对政府权力形成有力监督和制约,有助于防止信用泛化,并从制度落地的角度确立操作规范,凸显对社会的指引。”姚正陆告诉记者。

亮点六:首立“四大原则”,防止失信惩戒“出格失当”

近年来,社会信用延伸至居民生活的各个方面,这在细化社会治理的同时,也引发“信用泛化”的担忧。社会信用创新按下“快进键”的同时,也出现惩戒过头、信用滥用等乱象。一些地区信用建设仅靠文件驱动,停留在用“文件落实文件”;还有些地方将上访、招商也纳入信用评价,造成了较大负面影响。

“针对理论和实务中关于信用惩戒的争议,《条例》严谨界定失信惩戒行为边界,让信用治理不出格、不失当。”姚正陆告诉记者,《条例》在全国首次归纳确立了关联原则、比例原则、透明原则和责任自负原则等失信惩戒“四大原则”。

他说,“关联原则”将失信惩戒措施的设定与行政机关的行政管理事项相关联;“比例原则”将对失信行为的惩戒与社会信用主体违法违约行为的情节和社会危害程度相适应;“透明原则”以程序为手段将信用惩戒措施的运用严格管控;“责任自负原则”将失信责任限定于失信主体本人承担,避免“信用连坐”。

亮点七:对轻微偶发失信行为,首次引入惩戒豁免制度

信用惩戒是手段,引导守信是目的。《条例》建立轻微偶发失信行为信用惩戒豁免制度,在第三十七条设定了豁免行为清单,规定初次发生且情节轻微的,没有造成社会危害后果和较大风险的实行行为免予实施惩戒。

“这一规定为全国首次,不仅体现了信用立法的谦抑性原则,也是优化营商环境的标志与体现。”姚正陆说,《条例》明确市社会信用行政主管部门负责组织编制信用联合惩戒豁免行为清单,对不予实施联合惩戒的主体列入重点关注名单,通过失信警示、提醒指导约谈等方式,促进其依法合规开展活动。

亮点八:“穿透认定制度”首进信用立法,“失信组织”难逃惩戒

信用惩戒要取得预想的效果,必须精准地作用于应受惩戒的对象。《条例》创新性地提出穿透认定方式,作为责任自负原则的“例外”。针对严重失信主体是法人、非法人组织的,将失信行为记入对该严重失信行为负有责任的法定代表人、实际控制人、主要负责人和其他直接责任人信用档案,并实施相应的联合惩戒措施。

“穿透认定制度首次嫁接运用到信用立法中,有助于将原本难以追责到位的组织失信落实为个人担责,规范市场秩序,推动高质量发展,因此具有重要的现实意义。”姚正陆告诉记者。

亮点九:守信激励,“言而有信”好市民将享受诸多“福利”

《条例》完善信用激励机制,拓展社会信用应用场景,把无形的信用转化为有形的便利,促进社会公众对“信用有用”的深刻认同,塑造信用有价、守信受益的社会氛围。

记者注意到,《条例》将信用机制拓展到全体无失信记录市民,信用主体没有失信信息记录就默认为一般守信主体,享受第三十五条列举的一般普惠性的服务管理便利措施。特别是创新守信激励措施,以市场主体全生命周期为主线,在制度层面上保障守信者“一路畅通”,从而以“诚”筑“城”,构建诚信社会。

对于具有良好信息记录的个人,亦即通常所说的“好市民”,《条例》以“市民诚信卡”为引擎,提供交通出行、文旅消费、金融信贷、公共停车场收费、医疗就诊等方面的诸多优惠便利。

同时,《条例》第三十六条第二款还鼓励企业事业单位等在南京市民卡中为良好社会信用主体加载相关便利和优惠。“从政府率先释放公共资源向社会共建延伸,从政府示范和社会参与两个方面提供更好的激励措施,助推南京形成弘扬正能量的社会氛围。”姚正陆说。

亮点十:加强主体权益保障,严防以“信用分”进行人格分等

近年来,一些地方推出了各具特色的“地方信用分”,将这些信用分与自然人的各种社会表现纳入统计,直接与入学、就业、社会救助等基本权利挂钩。然而,前不久出台的民法典“人格权编”对涉及信用管理的隐私权和个人信息保护,作出了专门规定。

为此,《条例》着力建立多项法律机制,加强主体权益保障。《条例》对各地探索建立信用分制度过程中遇到的问题作出回应,框定了“信用分”适用范围。第十六条在国内首次以地方立法的形式明确自然人信用分不得用于失信惩戒,不得以低信用分为由限制自然人享有基本公共服务和法律规定的权利,避免信用管理泛道德化或者人格分等问题,防止信用档案变成公民道德档案。

记者看到,《条例》设置专章对信用主体权益给予“六重保障”:一是保障信息安全,规范公共信用信息管理机构和公共信用信息应用单位的职责和行为;二是明确失信信息查询期限,失信信息对外查询的期限为一般失信信息一年、严重失信信息三年;督促失信主体抓紧重建社会信用,也以人为本、宽严相济,向市场和社会释放包容性;三是赋予知情权;四是保障信息主体异议权,对可能发生的信用信息记录错误给予救济渠道;五是规定撤销权;六是规定失信主动修复权,鼓励信息主体积极向善,引导其改过自新,同时对不可修复的情形作出规定。

 

【法规实施】

《条例》将在优化营商环境中发挥重要作用

我市已在江北新区、江宁开发区、溧水区等行政区域大力推进实施工程领域信用承诺制,同时在社会治理、市场监管、项目申报等领域逐步形成信用监管闭环;市发改委还加大了联合奖惩机制,转发或制定联合奖惩实施细则超过40个领域,整治拖欠工资、逃废债务、安全生产等领域突出失信问题。

新闻发布会上,市发改委副主任蓝军介绍,去年国家对 36 个重点城市的信用状况监测综合排名中,我市持续保持在前五名;在全国信用 APP 观摩活动暨社会化信用服务现场会上,“我的南京”获政府类信用服务APP项目第二名。

据蓝军说,下一步,我市将着力在推进信用应用,优化营商环境上下功夫。要完善信用管理政策、强化数据融合使用,支持银行等金融机构与南京金服平台、“我的南京”APP合作,依法使用公共信息信用信息开发新型信易贷、信易投、信易保等信用服务产品,更好服务中小微企业。要不断丰富“信用+医疗”“信易批”“信易行”“信易阅”等场景应用内容,鼓励创新更多“信用+”场景,便利群众生活。支持运满满、斑马云等企业深化信用信息应用,鼓励更多企业在生产经营业务中使用信用管理手段,推动“互联网+信用+行业”发展。


【执法检查】

通过执法检查等多种方式,让《条例》落地见效

《条例》颁布实施后,市人大常委会将督促市政府尽快制定与《条例》相配套的实施细则,把《条例》中的公共信用信息归集目录清单、社会信用联合奖惩清单、社会信用惩戒豁免行为清单等相关内容落到实处。 “我们还将适时听取政府、监察委、法检两院关于《条例》执行情况的汇报,通过执法检查、代表视察等形式,加强对《条例》贯彻实施情况的监督检查,真正使《条例》落地见效、开花结果。”王利民告诉记者。


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